“KT가 친구를 사귀는 특이한 방법” 또는 “聲東擊西” - 규제게임의 틀에서 본 KT의 스마트TV 접속 차단

1. Prologue - KT의 스마트TV 차단은 스마트했는가?

 

지난 2월 10일 KT가 삼성전자의 스마트TV에 대한 인터넷 접속을 차단하였다. KT는 “인터넷망을 무단 사용하는 스마트TV를 방치하면 네트워크에 무임승차하는 데이터가 폭증하여 IT 생태계가 공멸할 수 있다”고 주장하였다. 삼성전자도 이에 반발하여 즉각 법원에 가처분신청을 냈다. 그러나 이들은 방송통신위원회의 중재에 따라 2월 14일 접속을 재개하였고, 향후 사업자간 협의체를 통해 스마트TV 문제를 논의하기로 합의했다.

KT의 핵심적인 주장은 다음과 같다. “스마트TV는 다른 서비스에 비해 훨씬 많은 데이터 트래픽을 일으켜서 통신망에 큰 부담을 주며, 심지어는 통신망 blackout을 유발할 수 있다. 따라서 근본적인 문제 해결을 위해서는 스마트TV 사업자가 네트워크 사용대가를 지불해야 한다. 그런데 이들은 정당한 대가를 내지 않는 것은 물론, 성실한 협상에도 응하지 않고 있기 때문에 접속차단 조치를 취할 수밖에 없다.”

그러나 뒤에서 보듯이 KT의 이번 조치나 주장은 무리가 있다. 그리고 KT 또한 이를 모를 리 없다. 그렇다면 KT가 얻고자 하는 것은 따로 있었을 것이다.

KT의 궁극적인 목표는 초고속인터넷 요금에 종량제적인 요소를 도입하는 것으로 보인다. 스마트TV 사업자를 “때리면,” 통신망 이용대가는 이용자가 내는 것이므로 자신들은 못 내겠다고 “반발”할 것이다. 그렇게 함으로써 결과적으로 둘이 “힘을 합해” 규제기관과 여론이 종량제 도입을 받아들이도록 하려는 것이다. KT 입장에서는, 규제기관과 여론이 종량제 도입에 부정적이면, “그럼 스마트TV 사업자들에게 이용대가를 받도록 해 달라”고 요구할 근거가 생기는 것이니, contigency plan도 확보하는 셈이다.

이번 일로 KT가 일시적으로 언론의 비난을 받긴 했지만, 소비자들에게 준 실질적인 피해는 미미하기 때문에 장기적으로 브랜드 가치를 훼손하지는 않았다. 방송통신위원회가 KT를 제재할 것으로 예상되지만, 제재 조치를 취하기 전에 접속을 재개했기 때문에 제재 수위가 그리 높지는 않을 것이다. 그에 비해 스마트TV 사업자들을 협상 테이블로 끌어들였으며, 무엇보다도 통신망 이용대가 문제에 대한 사회적 관심을 불러일으키는데 성공하였다. KT의 이번 “소동”은 얼핏 보면 “바보같이 무리한 행동”이었지만, 내가 보기엔 “스마트한 전략의 성공”이었다.

지금부터는 이런 일이 벌어진 근본적인 원인은 무엇인지, 경제적으로 가장 효율적인 해결 방안은 무엇인지, 만약 정치적인 이유로 이것이 불가능하다면 대안은 무엇인지 등에 대해 좀 더 고민해 보기로 한다. 이에 앞서 우선은 이번 일과 관련된 사실 관계의 확인이 필요하다.

 

 

2. 사실 관계에 대한 이해

 

먼저 이번에 접속 차단된 스마트TV란 무엇인가? 간단히 말해 스마트TV는 인터넷에 연결된 TV이다. 스마트TV 제조업체들은 스마트폰에서와 같이 스마트TV용 플랫폼을 통해 인터넷 접속 뿐 아니라 VOD 콘텐츠와 애플리케이션을 제공하고 있다. 그러나 케이블TV, IPTV와는 달리 실시간 방송 채널은 제공하지 않는다. 한편 이번에 KT가 접속을 차단한 것은 스마트TV의 애플리케이션이지 TV 시청 자체는 아니기 때문에, “제조업체”로서의 삼성전자가 아니라 스마트TV “플랫폼 사업자”로서의 삼성전자를 대상으로 한 것이다. (물론 스마트TV 플랫폼을 통해서 수입을 올리고 있지는 않지만, 단말기기(TV)와는 별개의 플랫폼이 존재한다. LG전자가 납품하는 구글TV의 경우 단말기기(LG)와 플랫폼(구글)의 주체가 다른 것을 알 수 있다.)

KT가 특정 기기의 접속을 차단한 것은 통신서비스 산업에서는 큰 “사건”이다. 통신서비스산업 규제완화의 역사는 어떤 기기를 통해서건 어떤 통신망을 통해서건 통신 서비스를 제공받을 권리를 확보해나가는 과정이었다. 따라서 통신망에 위해를 가하지 않고 기술표준을 따르는 한, 어떤 기기든지 통신망에 부착할 수 있는 권리는 중요한 원칙으로 확립되어 있다. 실제로 통신사업자가, 그것도 독점 공기업으로 출발하여 지금도 유선통신에서 시장지배력을 가진 KT가, 특정 기기의 접속을 차단한 것은 극히 이례적이다.

따라서 KT가 이용약관 준수의무, 상호접속 제공의무 등 실정법을 위반했을 가능성이 제기되었으며 방송통신위원회도 즉각 제재 가능성을 경고하고 나섰다. 특히 작년 12월에 제정된 “망 중립성 및 인터넷 트래픽 관리에 관한 가이드라인”에 따르면, 합리적인 트래픽 관리의 필요성이 인정될 정도로 많은 트래픽이 발생한 경우가 아닌 한 특정기기의 접속을 차단해서는 안 된다. 그런데 뒤에서 보듯이 현재 스마트TV 트래픽은 그러한 수준에는 많이 못 미친다. (KT는 삼성전자의 스마트TV 사용설명서가 불법적인 인터넷 공유기 사용을 유도하고 있다고 지적하고 있으나, 이것이 충분한 사전 협의 없이 접속을 차단할 정도로 큰 문제인지는 의문의 여지가 있다.)

KT가 배포한 보도 자료를 보아도 스마트TV 트래픽이 접속을 차단해야 할 만큼 급박한 수준은 아니다. 스마트TV가 HD, 3D급 고화질 비디오를 전송하기 때문에 IPTV 보다 더 많은 트래픽을 유발한다고 강조하고 있지만, 실제로 현재 스마트TV 트래픽이 얼마나 심각하게 인터넷망에 부하를 주는지는 제시하지 않고 있다. 또한 실시간 방송을 전송하게 되면 트래픽이 기하급수적으로 증가할 것이라고 경고하고 있지만, 현재로서는 실시간 방송을 전송하고 있지 않다. 이러한 트래픽 증가가 궁극적으로 서비스 중단사태(blackout)로 이어질 수 있다는 경고 또한 현재 상황에 대한 설명은 아니다.

국내 스마트TV 보급대수도 아직 미미하다. 국내에 판매된 삼성전자 스마트TV가 약 80만대 수준이고, 초고속인터넷 시장에서 KT의 시장점유율을 감안하면 KT 인터넷망에 접속된 스마트TV는 약 30만대 수준으로 추정된다. 그리고 이들 TV에서 실제로 인터넷 접속이 일어나는 빈도 또한 매우 낮은 것으로 알려지고 있다. 스마트TV 이용자가 스마트 TV 플랫폼에 접속한 비율은 4% 정도에 지나지 않는다는 조사 결과도 있다. 그러다 보니 언론보도에 따르면 정부기관이나 KT에 접수되는 소비자 민원은 하루 수십 건에 불과하고 그나마 대개는 단순 문의이지 강력한 항의는 거의 없는 편이었다.

종합하면, KT는 스마트TV 접속 차단에 따른 실질적인 소비자 피해는 미미하기 때문에 극단적으로 궁지에 몰릴 일은 없다고 미리 판단하였을 것이다. 그럼에도 불구하고 접속 차단은 관련 업계와 규제기관에는 매우 큰 사건이며, 규제기관의 압박을 오래 견디기 힘들다는 것을 누구보다도 KT가 잘 알고 있다. 따라서 KT가 불과 닷새 만에 정부와 여론의 압력에 굴복한 것이 아니라, 원래 “단기전”을 목표로 한 것으로 보인다. (물론 외부에서 특정 기업의 전략을 분석하다 보면, 그 기업이 미처 생각하지 못한 것까지도 의도적으로 치밀하게 준비한 것으로 오해하는 경우가 많다. 그러나 통신서비스산업처럼 규제기관 및 소수 기업 간에 반복적인 상호작용이 이루어지는 경우에는 미리 어느 정도의 밑그림을 그려볼 수 있다. 다만 통제할 수 없는 일이 예기치 않게 발생할 가능성을 염두에 둔다면, risk management 관점에서 KT처럼 큰 기업이 그렇게까지 공격적이고 선제적으로 사건을 벌일 상황이었을까 하는 생각은 든다.)

 

 

3. 문제의 근본적인 원인 - 데이터 트래픽 증가와 수익성 악화

 

(이 부분에 대한 좀 더 자세한 내용은 이 블로그의 다른 글, “공짜 점심 선호 증후군 - 전력난, 데이터 트래픽 폭증, 교통난을 보면서 든 생각”을 참조할 것)

 

우리나라는 유선에서 초고속인터넷을 가장 빠르게 보급한 나라이다. 일인당 데이터 통신량도 전 세계에서 가장 많다. 2010년 한국의 일인당 유무선 데이터 트래픽은 40 Gigabytes로 일본(11GB), 미국(19GB), 영국(12GB)의 2-4배에 이른다. 중국은 아직 우리나라의 1/40 수준에 불과하다.

무선인터넷의 경우도 스마트폰의 보급에 따라 트래픽이 더욱 빠르게 증가하고 있다. 우리나라는 스마트폰 보급이 다소 늦게 시작되었음에도 불구하고 작년 10월에 2천만 가입자를 넘어섰으며 전체 휴대폰 가입자의 40% 수준에 도달하였다. 2009년 중반부터 2010년 중반까지 불과 1년 사이에 KT의 무선데이터 트래픽은 344% 증가하였으며, SKT는 232%, LGU+는 114% 증가한 것으로 시스코는 추정하고 있다.

이런 현상은 태블릿 PC, 스마트 TV 보급으로 더욱 심화되어, 시스코의 예측에 따르면 2010년~2015년 사이에 우리나라 데이터 트래픽이 무선은 매년 72%, 유선은 28% 정도 증가하여 데이터 트래픽이 각각 15배, 3배 증가할 것으로 예측되고 있다.

이러한 트래픽 증가는 통신사업자들의 투자 증가로 연결되고 있다. 국내 주요 통신사업자들의 설비투자는 2011년 7.6조원으로 2010년의 6.6조원에 비해서 늘었다. 매출액 대비 설비투자 비중은 2010년 14.0%에서 작년에는 15.3%로 증가하였다.

그런데 문제는 트래픽이나 투자는 느는데 비해 매출액은 그렇지 못하다는 사실이다. 과거 수년간 초고속인터넷 및 이동통신의 가입자당 매출액(ARPU, Average Revenue Per User)은 줄곧 하락세를 보였다. 마침내 작년에는 재작년 대비 모든 통신사업자들의 이동전화 매출액 자체가 정체 또는 감소하는 상황에 이르고 있다. 후발 유선통신사업자들의 유선통신 매출액은 다소 증가하고 있으나 3사 합계를 보면 2010년 13.1조원에서 2011년 13.0조원으로 감소하는 상황은 이동전화와 마찬가지이다.

 

 

<표> 주요 통신사업자의 매출액, ARPU, 투자액 추이

구 분		KT		SKT+SKB		LGU+
		2010	2011	2010	2011	2010	2011
ARPU (원)	이동전화	31,603	29,587	34,701	33,262	26,876	25,573
	유선인터넷	21,782	20,610	20,951	19,918	21,759	21,953
매출액 (십억원)	이동전화	7,054	6,965	10,799	10,799	3,479	3,412
	유선통신	8,145	7,712	2,138	2,313	2,826	3,007
투자액 (십억원)		3,216	3,300	2,282	2,638	1,141	1,660

자료: 삼성투자증권 Analyst Report

* 이동전화 ARPU는 접속료, 가입비 제외, 이동전화 매출액은 서비스 매출액만 포함

 

 

이 같은 상황이 초래된 것은 크게 두 가지 이유 때문이다. 첫째, 카카오톡 같이 기존 통신서비스를 대체하는 비즈니스 모델들이 등장하고 있기 때문인데, 앞으로 무선인터넷 전화가 본격화됨에 따라 이동통신사업자들의 수익기반은 더욱 악화될 것이다. 둘째, 소수 이용자가 트래픽을 집중적으로 일으키고 있기 때문이다. 약 5%의 고객이 유선트래픽의 49%, 1%의 고객이 무선트래픽의 45%를 점유하고 있다. 물론 사용자가 사용량에 따라 요금을 낸다면 소수의 고객에 의해서 대부분의 트래픽이 발생한다고 하더라도 문제가 되지 않을 것이다. 그러나 무제한 요금제로 말미암아 소수의 고객에게는 요금이 사실상 0이라는 것이 심각한 문제이다.

어떤 이들은 통신사업자들이 많은 흑자를 보고 있기 때문에 아직은 추가적인 비용부담 방안을 논의할 때가 아니라고 주장한다. 나는 지금이 추가적인 비용부담이 필요한 시점이라고 주장할 의도가 없다. 그렇지만 통신사업자들이 흑자를 보고 있는지 따지려면, 1위 기업이 아니라 “한계 기업의 경제적 이윤”이 얼마나 되는지를 살펴보아야 한다. 경제학 교과서에서 완전경쟁 시장에서는 기업의 경제적 이윤이 0이라고 말한다. 이는 시장에 생존한 기업들 중 한계 기업의 이윤이 0이라는 뜻이고, 그 보다 원가구조가 좋은 기업들은 초과이윤을 향유한다. 통신서비스 시장에서 3위 업체인 LG유플러스는 작년 순이익이 850억 원이다. 그리고 유선통신사업자인 SK브로드밴드는 순손실이 140억 원이다. 회계 상의 순이익이 곧 투하한 자기자본에 대한 대가라는 점을 감안하면, 이들 “한계 기업”이 투하한 엄청난 자본에 대해서 적정한 대가가 주어지는 상황은 아니고, 이는 곧 이들의 “경제적 이윤이 마이너스”라는 뜻이다.

앞으로의 논의에서는, 현재의 이용자 정액제 요금 수준에서 인터넷 투자비용이 충당되지 못하는 상황이 되면 - 그 때가 언제이건 - 그 비용을 누가 어떻게 부담하는 것이 좋은지를 살펴보도록 하겠다.

 

 

4. 규제정책 환경 - 망 중립성

 

인터넷이 급속도로 성장하던 기간에는 초고속인터넷 사업자(ISP, Internet Service Provider)와 인터넷을 통해 다양한 애플리케이션 및 콘텐츠 사업자(CP, Contents Provider)가 서로 보완적인 관계였다. 즉, 인터넷의 확산과 고도화가 CP들의 성장배경으로 작용하였으며, CP들의 다양한 서비스가 인터넷 가입을 촉발하는 계기로 작용해 왔다.

그러나 통신서비스산업의 매출이 정체 내지는 감소되는 상황에서, 인터넷을 통해 통신사업자와 경쟁서비스(모바일 메신저, 인터넷전화, 스마트TV 등)가 등장하고, 트래픽 증가에 따라 네트워크 투자 부담이 증가하게 되자 ISP와 CP간의 이해 충돌이 발생하게 되었다. 보다 구체적으로 ISP들이 자신의 경쟁서비스에 대한 접속을 차단한다거나, CP들에게 투자비용 분담을 요구하는 목소리가 높아지고 있다.

각국의 규제기관들은 이러한 통신시장 변화를 효과적으로 규율하기 위하여 “망 중립성”(network neutrality)과 관련된 정책을 입안하기 시작했다. 망 중립성은 “인터넷으로 전송되는 데이터 트래픽을 그 내용, 유형, 제공사업자, 부착된 단말기기 등에 관계없이 동등하게 처리”하는 것을 의미한다. 그런데 앞에서 언급하였듯이, 통신망에 위해를 가하지 않고 기술표준을 따르는 한, 어떤 기기든지 통신망에 부착할 수 있는 권리는 이미 중요한 원칙으로 확립되어 있기 때문에, 망 중립성의 내용 자체는 그리 새로운 것이 아니다. 그러나 망 중립성의 원칙을 구체적으로 개별 이슈에 어떻게 적용할 것인지에 대해서는 이해관계자간에 큰 견해차를 보이고 있으며, 국가 간에도 차이가 있다.

미국은 망 중립성 논의를 가장 먼저 시작하여 2010년에 오픈 인터넷 규칙(Open Internet Rules)를 제정하였다. 이 규칙의 중요한 원칙은 (1) 투명성(Transparency), (2) 차단금지(No Blocking), (3) 불합리한 차별금지(No Unreasonable Discrimination), (4) 합리적 트래픽 관리 인정 등이다. 이러한 원칙에 따라서 ISP의 경쟁서비스(예컨대 무선인터넷 전화)를 차단하는 것을 금지한다든지, CP에게 별도의 인터넷 이용요금을 부과하는 것을 금지하는 비교적 강한 규제를 도입하였다. 한편 EU는 대체로 미국에 비해 ISP에 대한 규제제도가 잘 정비되어 있기 때문에 망 중립성과 관련된 추가적인 규제 도입에 대해서는 아직 필요성을 검토하고 있는 단계이다. 다만 국가마다 다소 편차는 있어서, 네덜란드는 미국과 같은 수준의 망 중립성을 제도화하였다.

우리나라도 약 1년여 간의 논의를 거쳐 2011년 말 ‘망 중립성과 인터넷 트래픽 관리에 관한 가이드라인’을 발표하였다. 이 가이드라인에서는 망 중립성에 관한 기본 원칙으로 이용자의 권리, 트래픽 관리의 투명성, 차단 금지, 불합리한 차별금지, 합리적 트래픽 관리라는 다섯 가지 원칙을 제시하였다. 아울러 최선형 인터넷(Best Effort Internet)의 품질이 적정 수준 이하로 저하되지 않는 범위 내에서 관리형 서비스(managed service)를 제공할 수 있도록 하였다. 다만 무선 인터넷전화(mVoIP, mobile VoIP), 스마트TV 등 새로운 서비스에 대해서는 지속적으로 논의해 나가기로 함으로써, 실질적인 쟁점 사항에 대한 규제제도 정립은 뒤로 밀어놓은 상황이다.

무선 인터넷 전화에 대해서 SKT, KT는 월 5.4/5.5만 원 이상의 정액제 요금 가입자에게만 허용하고 있으며, LGU+의 경우 원칙적으로 모든 가입자의 mVoIP 이용을 불허하고 있다. 한편 외국에서는 망 중립성 규제를 강하게 도입한 미국, 네덜란드는 이동통신사업자들의 mVoIP 차단을 금지했으나, 아직 국제적인 관례가 정립되지 않은 상황이다. 이같은 mVoIP 차단에 대해서 CP들은 이용자 선택권 및 경쟁서비스 제한에 해당하는 불공정행위라고 주장하고 있다. 반면 이동통신사업자들은 mVoIP 허용에 앞서 데이터 요금 인상 가능성에 대한 논의가 선행되어야 한다는 입장이다.

한편 스마트TV가 본격적으로 확산될 경우 네트워크 부하가 엄청나게 가중될 것이기 때문에, 품질(QoS, Quality of Service)을 보장하는 관리형 서비스로 제공하라는 것이 통신사업자들의 요구사항이다. 관리형 서비스의 경우 스마트TV 사업자가 요금을 징수하게 되고, 따라서 통신사업자도 그 수익의 일부분을 나누어 가질 수 있기 때문이다. 그러나 제조사는 스마트TV가 PC, 스마트폰, 태블릿과 마찬가지로 트래픽을 유발하는 하나의 디바이스일 뿐이며 스마트TV에 대한 차별적인 접근은 인정하기 어렵다는 견해이다. 따라서 초고속인터넷 가입자에 대한 요금 회수를 통해 투자비용을 조달하는 것이 바람직하다고 주장한다. 이처럼 스마트TV에 대해 이처럼 분명한 입장 차이가 있고, 이를 구체적으로 제도화하는 과정에서 KT의 스마트TV 접속 차단이 일어난 것이다.

마지막으로 mVoIP와 스마트 TV 둘 다 망 중립성에 관련된 문제이지만, 스마트 TV는 트래픽의 급증이, 그리고 mVoIP는 수익성 악화가 좀 더 시급한 문제라는 점을 덧붙이고자 한다.

 

 

5. 누가 투자비용을 부담하는 것이 원칙인가? - 종량제적 요소 도입이 옳은 방향

 

(이 부분에 대한 좀 더 자세한 내용은 이 블로그의 다른 글, “경제학자들의 ISP 일병 구하기 - 양면시장 이론, 망 중립성 그리고 인터넷 이용 대가에 관한 이야기”를 참조할 것)

 

현재의 인터넷 구조를 보면, CP는 자신의 서버를 인터넷 백본망에 연결하기 위해 서버에서 인터넷 접속노드까지의 전용회선 요금을 통신 사업자에게 지불한다. 이를 흔히 가입자망(access network) 요금이라고 한다. 한편 일반 이용자는 정액제 요금을 통해서 자신의 가입자망과 인터넷 백본망(backbone network)에 대한 비용을 부담한다.

최근에 경제학에서는 양면시장(two-sided market) 이론을 이용하여 CP들이 인터넷 백본망 비용을 부담하지 않는 이유를 설명해 왔다. 양면시장은 서로 다른 두 타입의 이용자 집단이 플랫폼을 통하여 상호작용을 하는 시장을 말한다. 이 때 한 쪽 집단의 규모는 상대방 집단이 이 플랫폼을 이용할 때 느끼는 효용에 영향을 미친다. 예컨대 신용카드 서비스를 생각하면 특정카드에 가입할지의 여부를 결정할 때, 소비자는 그 카드를 받는 가맹점의 수를 고려할 것이며, 반면 상인은 그 카드로 결제하고자 하는 소비자의 수를 고려할 것이다. 따라서 이런 양면시장에서 플랫폼 사업자가 플랫폼 이용료의 구조와 수준을 결정할 때는 양쪽 모두일정 수준의 이용자(critical mass)를 확보하기 위해 양측에 대해 서로 다른 가격을 책정하는 것이 필요하다.

인터넷 서비스는 일반 이용자와 CP가 인터넷을 매개로 상호 작용함으로써 서비스가 완결되는 전형적인 양면시장이다. 그런데 인터넷에서 일반 이용자의 숫자는 CP보다 훨씬 더 많다. 그리고 일반 이용자의 가입은 사실상 포화상태이다. 이런 상황에서는 CP들의 가입비용을 낮추어 줌으로써 새로운 CP의 진입을 촉진하는 효과는 존재하지만, 일반 이용자의 가입비용을 낮춘다고 해서 새로운 일반 이용자의 유입은 기대할 수 없다. 따라서 CP가 인터넷 이용료를 거의 또는 전혀 부담하지 않는 구조는 사회후생 극대화라는 관점에서 정당화될 수 있다. 더 나아가 “CP에 대한 요금부과 금지”와 같은 망 중립성 규제의 근거가 된 측면이 있다.

그러나 데이터 트래픽 급증으로 투자비용이 더 필요하다면 이를 어떻게 조달할 것인지 문제가 발생하자 혼란스러운 상황이 발생했다. 어떤 이들은 양면시장 이론에 입각하여 CP들이 투자비용을 낼 필요가 없다고 주장하는가 하면, 다른 이들은 CP들도 인터넷 투자비용을 분담해야 하는 이유를 양면시장 이론을 가지고 설명하고 있다. 이같은 혼란이 발생한 건 양면시장 이론만으로 인터넷 가격책정을 설명하려고 하기 때문이다. 통신 서비스에 대한 가격책정 이론은 양면시장 이론과 관계없이 지난 수 십 년간 꾸준히 발전하여 왔다. 양면시장 이론이 추가적인 시사점을 주는 것은 사실이지만, 그것만으로 인터넷 가격책정의 모든 것을 설명하는 건 무리이다.

그럼 누가 급증하는 인터넷 트래픽 비용을 부담해야 하는 지를 생각해 보자. 종종 CP들이 많은 트래픽을 “유발”하니까 그들이 “유발”한 트래픽 비용을 부담하는 것이 옳다는 주장을 듣는다. 이 주장이 맞다면 CP가 그 비용을 부담하는 것이 경제학적으로 너무나 당연하다. 그렇지만 과연 CP가 트래픽을 유발한 것인가?

인터넷 플랫폼을 가운데 두고, 한쪽에는 이용자, 다른 한쪽에는 CP가 있다. CP가 가지고 있는 정보를 보거나 사고 싶은 유인을 가진 것이 이용자이고 CP는 이를 보여주거나 팔고 싶은 유인을 가지고 있다. 만약에 어느 이용자도 CP에게 접근하지 않는다면 그 CP는 아무것도 보여주지 못하고 아무것도 팔지 못한다. 그런데 이용자가 어떤 CP에게 접근하여 정보를 보거나 사기로 했다면, 결과적으로 이때 발생되는 트래픽이 일어날 것인지 아닌지를 결정하는 것은 CP가 아니라 이용자이다. 따라서 트래픽 비용을 실제로 일으킬 것인지 의사결정 한 것은 이용자이다.

그러므로 인터넷 백본망에 대한 비용은 CP가 아닌 이용자들이 부담하는 것이 바람직하다. 이건 양면시장 이론과는 아무런 관계가 없고, 인터넷 백본망 비용을 유발한 것이 이용자들이기 때문이다. 그런데 이를 전액 정액제 요금으로 충당하는 것은 비효율적이다. 트래픽이 증가하면 그만큼 비용은 증가하는데 비해, 정액제 요금 하에서는 이용자들이 느끼는 추가적인 비용이 0이어서 비효율적이고 낭비적인 소비를 초래하기 때문이다. 물론 정액제의 장점도 있기 때문에 완전 종량제는 바람직하지 않다. 정액제가 소비자에게 주는 심리적인 안정감이 대표적인 장점이 될 것이다. 다만 소수의 다량 이용자에 대한 종량제적 요소 도입은 다른 모든 일반 이용자의 비용 부담을 줄이는 효과가 있다는 점에서 효율성뿐 아니라 형평성 측면에서 볼 때도 반드시 필요하다.

종량제 도입이 통신사업자의 수익성 개선보다는 자원의 효율적 사용을 장려하는데 초점이 있다는 것도 반드시 지적해야 하겠다. 즉, 현재의 정액제는 사람들로 하여금 자원을 낭비적으로 쓰도록 만들어 통신사업자로 하여금 사회적으로 바람직한 수준보다 더 많은 투자를 하게 만들고 있다. 일부 다량 이용자에 대해 종량제를 도입하면 신규투자를 줄여도 될 것이고, 따라서 통신사업자의 수익성 이슈도 많이 완화될 수 있다.

 

미국과 네덜란드가 CP들에게 요금부과를 금지한 망 중립성 규제를 도입하자, 이들 국가의 이동통신사업자들은 무제한 정액제를 폐지하고 데이터 요금을 인상하는 방식으로 투자비용 조달에 나섰다. 또한 Comcast, AT&T 등 미국의 몇몇 통신사업자들은 유선 인터넷에서도 트래픽 한도를 부과하기 시작했다. 즉, 이들 국가의 정책당국과 여론은, CP들에게 비용부담을 시키는 것이 합리적이지 않다고 판단하자, 그 대신 종량제 도입을 용인하는 합리적 유연성을 가진 것이다. (우리나라 CP들이 미국과 네덜란드의 망 중립성 사례를 근거로 CP에 대한 비용부담을 반대한다면, 이들 국가의 정책당국과 사회가 갖고 있는 합리적 유연성에 대해서도 함께 언급하는 것이 합당하다.)

 

Appendix: 어떤 이들은 통신망의 비용을 트래픽 증가에 따른 것(TS 비용, Traffic Sensitive Cost)과 트래픽에 무관한 것(NTS 비용, Non-Traffic Sensitive Cost)으로 구분하는 게 어렵다는 점을 들어, 어떤 이용자가 특정 트래픽 및 비용을 유발한 것인지 분명하지 않다고 주장한다.

트래픽 변화는 장기적으로 통신망의 구조 변화를 초래하기 때문에 장기적 관점에서 볼 것이냐 아니면 단기적 관점으로 볼 것이냐에 따라 TS/NTS 비용의 구조가 달라질 수 있다. 또한 인터넷 망의 특성상 접속에 대해서는 측정이 용이하지만 peering이나 다른 망들을 통해서 전송되는 경로에 대해서는 통제와 측정이 어렵다.

설사 단기적이고 직접적으로 특정 소비자가 특정 트래픽을 유발했다고 밝히기 어렵다고 하더라도, 총체적으로 보면 인터넷 백본망의 용량은 결국 이용자들이 애플리케이션이나 서비스를 구매하는 과정에서 발생하는 트래픽을 처리하기 위해 필요한 것이다. 그런 점에서 통신망의 구조가 어떻게 되어 있건 그 비용은 전부 이용자들이 부담해야 한다. 그리고 그 비용을 정액제 요금으로 회수하기 보다는 종량제적인 요소를 감안하는 것이 더 효율적이다.

 

 

6. 종량제 도입이 정치적인 이유로 안 받아들여진다면

 

종량제 도입을 통해서 인터넷망 투자비용을 조달하는 것이 효율적이라고 하더라도, 이를 실행에 옮기는 것은 어려운 일이다. 우리나라에서 오랜 기간 통신요금이 인상되어 본 적이 없다. 그리고 정부와 정치권은 설사 공공요금의 인상요인이 있더라도 이를 실행에 옮기는 것을 매우 부담스러워 한다. 물론 이는 우리나라에만 국한된 일은 아니다. 규제당국이 명목가격 인상 억제에 초점을 맞춘다는 것은 규제기관의 행동양식을 연구한 결과에서도 잘 밝혀진 바 있다.

정치적인 이유에서 경제적으로 효율적인 대안을 선택하지 못하는 것은 어느 나라에서건 있을 수 있다. 그렇다면 경제적으로는 비효율적일지라도 다른 대안을 채택하는 것이 불가피하다. 이 경우에는 CP들의 비용 분담이 대안이 될 수 있다. 그러나 CP들이 비용을 분담하는 것 또한 많은 난점이 있다.

먼저 CP들에게 부과된 비용은 궁극적으로 최종 소비자들에게 전이가 된다는 점이다. 예컨대 동영상 콘텐츠를 제공하는 CP가 자신의 서비스를 제공하느라 발생하는 트래픽만큼의 비용을 ISP에게 지불한다면, 결국은 그 CP의 고객들이 총체적으로 그 비용만큼을 부담하게 될 것이다. 이럴 바에는 차라리 처음부터 그 고객들이 ISP에게 직접 비용을 부담하는 것이 불필요한 거래비용을 줄이는 길이다.

어떤 종류의 CP들에게 비용부담을 시킬 것인지도 어려움이 있다. CP들 중에는 소비자들에게 일정한 유료서비스를 판매하는 사업자들이 있는가 하면, 광고나 상거래 수수료를 수익모델로 하는 사업자들도 있다. 심지어는 비영리기관도 많은 트래픽을 일으키는 콘텐츠를 제공하기도 한다. 그랬을 때 어떤 CP에게 얼마만큼을 부담시키는 것이 옳은지 판단하기 쉽지 않다. 또한 스마트TV를 유료서비스인 ‘관리형 서비스(managed service)’로 제공하도록 하자는 주장이 있지만, 또 다른 CP가 이와 유사한 VOD 서비스를 관리형 서비스가 아닌 ‘최선망‘을 통해서 제공하는 경우 이를 금지할 근거가 없다.

설사 모든 CP들에게 일정한 정도 트래픽 비용을 부담시키기로 결정한다 하더라도, 구글, 페이스북, 유튜브 등 외국계 CP들에게도 이를 적용할 수 있을지 의문이 있다. 우선 이러한 규제 제도를 도입하는 과정에서 국가 간에 쟁점이 될 소지가 있으며, 설사 이를 제도화했더라도 국내에 법인을 두지 않은 외국계 CP에게 이를 강제할 방법은 사실상 없다. 특히 미국이 CP들에게 비용분담을 시키지 않기로 한 배경에는, 자국의 CP들이 국제적인 경쟁력을 갖고 있기 때문에 이들을 보호하려는 측면도 있기 때문이다. 그러므로 망 중립성이 국제적인 쟁점이 되면, 미국은 자기들처럼 CP들은 부담시키지 말고 종량제 도입으로 해결하면 된다고 주장할 가능성이 크다.

CP들이 고분고분하게 비용분담에 응하지 않을 것이라는 점도 감안해야 할 것이다. 규제이론에 따르면 잘 조직화된 소수 그룹이 규제를 자신에게 유리한 방향으로 끌고 가게 된다. 잘 조직된 소수 그룹이 조직화되지 않은 다수 그룹에 비해 자신의 이익을 지킬 유인과 단결된 힘을 잘 보일 수 있기 때문이다. CP들은 소셜 미디어, 중소기업 보호 등의 명분으로 대기업인 통신사업자를 효과적으로 압박하면서 여론과 규제기관을 자신의 편으로 끌어들이려 할 것이다.

 

 

7. Epilogue - ‘철의 여인’을 생각하며

 

KT가 예상치 않은 강수를 두면서 이 규제게임은 시작되었다. 관전자들은 차분하게 무엇이 옳은 길이냐를 따지기 보다는 누가 옳으냐에 대해서 열을 올리거나 양비론으로 결론을 내 버리는 경향이 있다. 앞으로의 양상도 만만치 않다. 이용자, 통신사업자, CP들이 서로 규제당국과 여론을 자신의 편으로 끌어들이는 게임을 계속할 것이다. 여기에 글로벌 CP들과 미국 등 외국의 규제당국도 가세할 가능성이 크다.

그렇지만 최종적인 선택은 역시 정책당국의 몫이다. 이용자 부담 증가를 언급하는 것조차 터부시 되는 상황이고 CP들에 대한 비용부담도 많은 난점이 있긴 하지만, 결국 이용자 부담과 CP 부담 중 하나를 선택해야 할 것이다. (물론 적당한 조합까지도) 경제적 기준에서의 해결책은 이미 나와 있는 상태이니, 정치적 실현 가능성이라는 관점에서 더 고민이 필요할 것이다.

가장 나쁜 것은 결정을 미루는 것이다. 결정을 미루면 당장에는 아무런 영향이 없고, 어느 누구의 비난도 피할 수 있다. 그러나 정치적인 이유에서 결정을 미루면 나중에 더 큰 혼란이 온다는 것을 통신서비스산업 100년 규제역사는 우리에게 가르쳐 주고 있다.

이쯤에서 최근에 상영된 ‘철의 여인(Iron Lady)'에서 마가렛 대처 전 영국 총리가 한 말을 인용하면서 끝내려고 한다. 내용이 조금 길지만 - 그것도 영어로 - 차분히 끝까지 읽어보시길 권해드린다.

 

“The people of this country chose us because they believe we can restore the health of the British economy and we will do just that!”

 

“In order to live in this country, you must pay for the privilege - something, anything! If you pay nothing, you care nothing. What do you care where you throw your rubbish? Your council estate is a mess, your town, graffiti, what do you care? It's not your problem, it's somebody else's problem - it's the government's problem!

 

YOUR problem is, some of you, is that you haven't got the courage for this fight. You haven't had to fight hard for anything. It's all been given to you- and you feel guilty about it! Well, may I say, on behalf of all those who HAVE had to fight their way up, (and who don't feel guilty about it) we resent those slackers who take, take, take, and contribute nothing to the community!  (주: 마지막 문단의 YOU는 내각의 장관들을 가리키는 말임.)

 

 

■ 관련 블로그: “경제학자들의 ISP일병 구하기-양면시장 이론, 망중립성 그리고 인터넷이용대가에 관한 이야기” 

■ 관련 블로그:  “공짜 점심 선호 증후군 - 전력난, 데이터 트래픽 폭증, 교통난을 보면서 든 생각”